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Los "fondos" o de como el presupuesto público va perdiendo capacidad redistributiva

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Resumen del informe final: 

Ante el relativo éxito de FONCODES (Fondo de Compensación y Desarrollo Social) (Paxson y Shady, 2002), creado como parte de las redes de seguridad social que se constituyeron frente a las políticas de estabilización y reformas estructurales de principios de la década del 90, han proliferado en el Perú los denominados “Fondos”, es decir, montos de recursos destinados específicamente a un fin.

Una característica fundamental de dichos fondos, a los que denominaremos Fondos Especiales (FE) en este trabajo, es que su utilización está restringida a un determinado uso (las carreteras, en el caso del fondo vial, o las Áreas Naturales Protegidas a las que se dedica Profonanpe) o región geográfica (áreas rurales o de preferente interés social en el caso de FITEL) y, en prácticamente todos los casos, se financian proyectos de inversión1, orientados por la demanda, es decir, por los pedidos de la población organizada. Para la gestión del fondo, se pueden constituir organismos o directorios independientes, en algunos casos con representantes del sector público, encargados de administrar el uso de los fondos; o se puede responsabilizar de esa función a un determinado organismo público (existente o creado ad hoc), o a un órgano de línea de algún ministerio.

Estos fondos no son “creación heroica” peruana. En diferentes economías en el mundo y diferentes momentos de la historia, se han constituido fondos. Los más comunes han sido los fondos viales (Gwilliam y Shalizi, 1999), que han tenido dos generaciones: con recursos del Tesoro Público, los peajes y los fondos para atender necesidades previsionales. Algunos estados de los Estados Unidos, establecen loterías, o sobre tasas impositivas a los cigarrillos, para financiar gastos en educación pública u otros gastos sociales (Kerbeshian, 2002).

Como ya mencionamos, a raíz de las políticas de estabilización de fines de los 80 y principios de los 90, se constituyeron diversos fondos de inversión social en los países en desarrollo, animados por los bancos multilaterales2. De este modo, se pensaba, se atendía rápidamente las necesidades de la población que resultaba severamente afectada por las políticas de estabilización y que no podía esperar a la reforma del Estado para lograr atención.

En este trabajo de investigación, estudiamos los FE constituidos en el Perú que tienen un componente, directo o indirecto, de recursos públicos. Llamaremos FE tanto a los denominados específicamente “fondos”, pero también a todas aquellas reglas de redistribución de recursos públicos explícitas en las normas. Para ser considerados, cada FE debe tener algún componente de recurso público, sea de manera explícita como sería un impuesto dirigido, o de manera implícita, es decir, que ante alguna contingencia del sector privado, se demanden recursos públicos, como ocurriría si el Estado, con recursos del Tesoro, sea el llamado a resolver un problema, como la quiebra de un banco, por ejemplo. Buscamos identificar el rol de los mismos en las estrategias redistributivas del sector público, de tal modo de evaluar si conviene considerarlos como un instrumento viable y efectivo para la reforma del Estado.

En la medida que no se cuenta con un estudio integral sobre los fondos del Estado, la investigación ha demandado un importante trabajo de identificación y de descripción. Nos hemos enfocado los FE que se han constituido en el Perú en los últimos quince años; específicamente entre el 28 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 2005, como fecha de cierre para el levantamiento de la información.

Este informe final tiene tres capítulos: el marco conceptual, la identificación y descripción de los FE, y una discusión sobre la economía política de los FE. Las conclusiones cierran el texto.