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Protección social para los pobres: evaluación de impacto del programa "A Trabajar"

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Resumen: 

En un contexto de volatilidad económica y en medio de un proceso recesivo de más de cuatro años de duración, a fines del año 2001 el Gobierno que recién había sido elegido,lanzó el denominado Programa de Emergencia Social Productivo “A Trabajar-Urbano” con el propósito de “proporcionar empleo temporal a personas de bajos recursos afectados por la recesión económica, mediante la realización de obras públicas sencillas, altamente intensivas en mano de obra”.

El programa A Trabajar Urbano (ATU) es básicamente un Fondo, conformado con recursos estatales, que financia proyectos intensivos en mano de obra en zonas urbanas pobres. Sus particularidades más visibles consisten en que la elección de las obras a ser financiadas se realiza a través de un concurso de proyectos, que la decisión de cuál proyecto elegir se delega a instancias locales y que la intensidad de uso de mano de obra es bastante elevada: al menos 75% del costo directo del proyecto.

El programa inició sus operaciones en Enero del 2002 y en su primer año2 ejecutó 189 millones de soles. Luego de más de un año de operación, es conveniente preguntarse si ha funcionado o no, es decir, si ha logrado cumplir con los objetivos que se trazó. En el caso del programa A Trabajar Urbano, los objetivos explícitos fueron: transferir ingresos a jefes de familia afectados por la recesión económica (es decir, desempleados) y proporcionar activos u obras socialmente útiles a localidades pobres.

¿Cómo se puede verificar empíricamente el logro de este tipo de objetivos? Existen numerosas técnicas y metodologías para evaluar el impacto de intervenciones en el mercado de trabajo. Algunas de estas metodologías son bastante sencillas y se basan, por ejemplo, en la opinión de expertos o de los propios beneficiarios4. Afortunadamente, en tiempos recientes se han desarrollado métodos más modernos para establecer el impacto, desde el punto de vista económico de este tipo de programas (Heckman, Lalonde y Smith,1999) y se han desarrollado aplicaciones para programas similares en países cercanos (Jalan y Ravallion, 1999).

En este documento se intenta verificar si ha habido cambios atribuibles al programa en los dos objetivos centrales mencionados líneas arriba. Para ello, se emplea información proveniente de una encuesta específica a beneficiarios del programa ATU realizada por el INEI a fines del 2002 y se utiliza una técnica de evaluación que compara el desempeño de los beneficiarios con un grupo de control construido de manera cuasiexperimental.

En particular, se utiliza el método del empates basados en propensiones a participar en el programa (Propensity Score Matching), propuesta por Rosembaun y Rubin (1983) y aplicada en Argentina por Jalan y Ravallion (1999). Este método permite simular un estado contrafactual para inferir qué hubiera sucedido con los beneficiarios si el programa no se hubiera ejecutado. Sobre la base de este ejercicio, se estima la ganancia de ingresos (income gain)de los beneficiarios y un índice de utilidad de las obras, en la medida que ambas variables forman parte de los objetivos directos del programa.

El documento está organizado en seis secciones. En la segunda sección se describe al programa A Trabajar Urbano, su lógica, forma de operación y se comentan algunos datos obtenidos de los registros administrativos del programa. n la tercera sección se analiza la performance del programa a través de ciertos indicadores disponibles. La cuarta sección - la central – analiza los resultados de la encuesta a beneficiarios del programa, se les compara con un grupo de control bastante confiable y se obtiene una estimación de la ganancia de ingresos individuales y familiares derivada del programa. La quinta sección, presenta una breve estimación de la utilidad de las obras, desde el punto de vista económico y se le define como un beneficio adicional a la inversión inicial realizada por el programa.

Finalmente, la sexta sección resume las conclusiones alcanzadas y propone algunas recomendaciones y algunas líneas de investigación a futuro con relación a este tipo de intervenciones.