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Más allá de la focalización: Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Perú

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Autores: 
Juan Chacaltana
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Al constatarse las frecuentes limitaciones presupuestales para aplicar políticas sociales universales -que beneficien a toda la población- a inicios de la década de los noventa se consolidó en el país una fuerte tendencia hacia la focalización del gasto social en los sectores más pobres de la población 1 . Así, progresivamente fue tomando forma el gasto social focalizado de lucha contra la pobreza, que está compuesto por una serie de programas y proyectos precisamente orientados a la población de más bajos recursos del país. En 1998 el gasto social focalizado de lucha contra la pobreza representó unos 1,100 millones de dólares y, aunque ha crecido de manera significativa, aún es pequeño con relación al gasto social total (ver gráfico 1).

Uno de los argumentos más importantes en favor de la existencia de programas sociales focalizados hacia los pobres es que supuestamente aumen-tan la eficiencia y equidad en el gasto social y, por tanto, aceleran la reducción de la pobreza (Grosh y Baker, 1995). Algunos estudios incluso mencionan que, en el caso peruano, programas que no han estado focalizados han contenido importantes sesgos contra los sectores más desfavorecidos de la sociedad, especialmente aquellos localizados en las áreas rurales (Henchtel, Poggi y Schady, 1996).

La pregunta es, entonces, si el gasto social (focalizado) de lucha contra la pobreza estuvo efectivamente orientado hacia los pobres y si ha producido los resultados esperados. Curiosamente, gran parte de la literatura al respecto ha asumido que el ejercicio de focalización, per se, resolvería el problema de la eficiencia y equidad en el gasto social. Sin embargo, esto puede no estar ocurriendo. De hecho, una de las primeras constataciones de este estudio consiste en que no obstante que los programas focalizados de lucha contra la pobreza han estado razonablemente orientados hacia las zonas más pobres del país, éstas no parecen exhibir cambios notables en sus condiciones de vida. Por consiguiente, algo debe estar mal. El problema no es cómo llegar a los pobres sino más bien qué ocurre una vez que se les encuentra.

Para responder esta interrogante es necesario desarrollar un ejercicio de evaluación de estos programas. Precisamente, este estudio tiene por finalidad evaluar de manera general la performance e impacto del gasto de lucha contra la pobreza asumiendo que el conjunto de programas que lo conforman -como un todo- debe llegar a los pobres del país, de una u otra forma. Esto implica absolver las siguientes preguntas:

    * Ha llegado el gasto social de lucha contra la pobreza a los pobres?
    * Cuál ha sido el impacto de los programas que conforman este gasto sobre los hogares pobres del país?
    * Qué factores (distorsiones) pondrían en riesgo estos esfuerzos?

El análisis de estos temas ha implicado enfocar el tema de focalización desde diversos ángulos. Por esta razón, en el segundo capítulo se desarrollan comen-tarios de tipo conceptual, y en los siguientes se intenta responder detalladamen-te cada una de estas preguntas, a partir de evidencia empírica reciente.

En primer lugar, se analiza el comportamiento del gasto en algunos programas notables que conforman el gasto de lucha contra la pobreza: el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes), el Programa Nacio-nal de Asistencia Alimentaria (Pronaa) y el Programa del Vaso de Leche, los cuales cubren necesidades alimentarias básicas y financian pequeños proyectos de infraestructura. Posteriormente, se intenta establecer cuál ha sido el impac-to de estos programas sobre la población pobre e identificar factores que puedan afectar el cumplimiento de sus objetivos y su naturaleza misma. Finalmente, mediante un análisis de casos en dos distritos de Lima, se analiza algunas distorsiones que surgen en el proceso de implementación de los proyectos o acciones sociales.

Los programas analizados logran identificar y orientarse adecuadamente hacia los más pobres, utilizando principalmente criterios geográficos. Sin embargo, no han tenido efectos significativos sobre las probabilidades de las familias beneficiarias para salir de la pobreza (sólo los programas de infraes-tructura económica parecen ayudar a los pobres a salir de esa condición en la medida que les proporcionan activos que mejoran los lugares donde viven). Algunas distorsiones -tanto en el diseño como en la implementación de estos proyectos- pueden haber limitado el impacto de estos programas sobre la población objetivo. Por este motivo, es altamente importante la incorpora-ción de mecanismos de supervisión y control más estrictos, que vayan más allá de la simple verificación de procedimientos administrativos y que tomen en cuenta la utilidad final que los proyectos tendrían sobre los beneficiarios. Para ello, es necesario promover una genuina y elevada participación de la pobla-ción en los procedimientos de supervisión.

Este estudio se desarrolló en GRADE, gracias al auspicio del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). El autor agradece la excelente colaboración de Juan Manuel García en las estimaciones empíricas y la asistencia de Miguel Tejada en el trabajo de campo. Asimismo, agradece los valiosos comentarios de Carlos Parodi, Pedro Francke, los colegas de GRADE y los asistentes a un taller de discusión organizado por el CIES. Actualmente el autor es investigador del CEDEP.