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Cajas Municipales, Microcrédito y Pobreza en el Perú

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Se estima que las microempresas en Perú dan empleo a alrededor de seis millones de personas, o 75% de la población económicamente activa, y que su participación en el producto bruto interno (PBI) es aproximadamente de 30% (Banco Interamericano de Desarrollo, 1996). Sin embargo, la capacidad del sector para desempeñarse en forma efectiva ha sido limitada, principalmente por el escaso acceso a los servicios financieros. Esto último se explica porque en el sistema formal bancario no se cuenta con la capacidad institucional ni con las tecnologías crediticias apropiadas. Normalmente, la banca peruana se ha mostrado renuente a realizar operaciones con la microempresa, porque dichas actividades son percibidas como extremadamente riesgosas y de alto costo (Banco Interamericano de Desarrollo, 1996).

En este contexto, en los últimos años, han aparecido las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito (cajas municipales), que son instituciones financieras formales y reguladas sin fines de lucro, con personería jurídica propia de derecho público y con autonomía económica, financiera y administrativa. El propietario legal es el Consejo provincial: la instancia administrativa de origen comunal existente en Perú, estando su legislación incorporada en la Ley de Bancos (Banco Interamericano de Desarrollo, 1996) . Las doce cajas que conforman el sistema están distribuidas a nivel nacional y, en cierta forma, parecen haberse constituido en alternativas exitosas frente al sistema financiero formal, ya que su énfasis está en el apoyo a la microempresa y a su desarrollo masivo, como una forma efectiva de contribuir a reducir los niveles de pobreza actualmente existentes (Tello, 1995).

Las cajas municipales se han desarrollado bajo el modelo de las cajas de Alemania, siguiendo una tecnología financiera basada en dicho sistema, pero adaptada a la realidad peruana (Tello, 1995). Los principales elementos que las caracterizan se pueden resumir en: (i) gestión y vigilancia; de forma tal que las cajas municipales se encuentren dirigidas por una gerencia mancomunada; es decir, por dos gerentes; (ii) autonomía; se trata de que la gestión administrativa y el desarrollo de mecanismos sean, en lo posible, independientes de la política partidaria, garantizando continuidad y maximizando la eficiencia y los resultados; (iii) fondo redistributivo; el cual sirve para canalizar los recursos externos y compensar la liquidez; (iv) capacitación; que es permanente y parte integral del sistema de funcionamiento de las cajas; (v) tecnología financiera; basada en un mecanismo de “reputación” del cliente: un sistema de crédito individual, de pequeños préstamos iniciales y de plazos cortos per se, para progresivamente acceder a montos mayores. Probablemente, este es el corazón del sistema de las cajas municipales; (vi) análisis detallado; los clientes establecen una relación individual y detallada con el personal de las cajas; (vii) tasas de interés; las cuales tienden a ser más elevadas con relación al sistema financiero bancario comercial, pero relativamente bajas con respecto al costo de oportunidad (es decir, las tasas de usura) de los posibles clientes.

Al parecer, el desempeño financiero del sistema de cajas municipales ha sido bastante bueno en años recientes, incluso comparándolo con la banca comercial. Sin embargo, si bien la comparación de ratios financieros, tanto al interior de las cajas municipales como entre ellas y el resto del sistema financiero comercial, parece mostrar que han sido exitosas desde el punto de vista económico, lo relevante es analizar su viabilidad en el futuro como instituciones independientes, en términos de su eficiencia interna. Este análisis aún no ha sido realizado. Por otro lado, y tan importante como lo anterior, se debe mencionar que hace falta un estudio que identifique el efecto de las cajas municipales en el desarrollo económico, en el bienestar de las áreas en las que éstas están involucradas. Lo más cercano a ello son los reportes, esencialmente anecdóticos, sobre el número de personas que reciben los créditos y el monto de los préstamos promedio. Así, las preguntas básicas que nos planteamos en el siguiente trabajo son: ¿cuál es la situación de las cajas municipales en términos de su viabilidad financiera? y ¿cuál ha sido el impacto de la actividad de las cajas municipales en el bienestar de los más necesitados?
Estas preguntas, así como otras relacionadas con ella, son vitales para Perú, dada la relevancia que tiene el sector microempresarial como posible eje de desarrollo del país. En un contexto en el que la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) canaliza un crédito para la microempresa basado en una tecnología relativamente similar a la de las cajas municipales, que el gobierno está dando cierto impulso a las Entidades de Desarrollo para la Pequeña y Microempresa (EDPYMEs) y donde se busca revitalizar el rol de las cajas rurales a través del fondo revolvente, las preguntas que se plantean en este trabajo ayudarían a entender un poco mejor el potencial de desarrollo económico de las microfinanzas en Perú.

La investigación está organizada de la siguiente manera. El primer capítulo muestra una visión general de lo que significa “microfinanzas” y “microcrédito” en el mundo, con cierto énfasis en la evolución de las tecnologías financieras para los pobres y los mitos sobre las posibilidades de ahorro y crédito en estos sectores de la población.

En el segundo capítulo se presenta el modelo de información asimétrica y microcrédito de Stiglitz (1990), que es considerado como el punto de partida teórico para el análisis de las interrelaciones en los sistemas bancarios “paralelos” o “informales” con respecto a los de la banca formal. En este capítulo tratamos de explicar en detalle dicho modelo, pero haciendo énfasis en que no es posible su aplicación directa al caso de las cajas municipales. La razón es que mientras que el modelo de Stiglitz se basa en el llamado mecanismo de peer-monitoring (préstamos grupales o solidarios), el sistema de cajas lo hace más en un sistema de reputación individual, tal como mencionamos al inicio. En vista de este problema, desarrollamos un modelo teórico que puede ser entendido como complemento del modelo de Stiglitz, pero que en realidad es autocontenido. La diferencia entre ambos es el énfasis en los aspectos de reputación de los agentes en el resultado del comportamiento económico.

El tercer capítulo tiene dos objetivos. Por un lado, trata de vincular la teoría desarrollada en el capítulo anterior a la práctica; y por el otro, utilizando métodos econométricos, provee evidencia empírica sobre la asociación entre la actividad de un sistema de microcrédito de reputación individual (i.e., el sistema de cajas municipales) y el bienestar de los más necesitados. Un elemento clave en este análisis es que por ley, las cajas municipales están obligadas a establecerse en las zonas más pobres del país (Decreto Supremo No. 157-90-EF, Decreto Ley No. 23039), lo cual, desde el punto de vista econométrico, descarta la existencia de endogeneidad y autoselección, sesgando los resultados econométricos en ‘sentido contrario’. Es decir, no sólo es cierto que las cajas municipales no se establecieron en zonas específicas porque eran las más ricas del país, sino que nuestra muestra de doce cajas no es aleatoria (i.e, no es representativa del panorama de la pobreza en el país) porque tiene un sesgo hacia los más pobres. Es decir, si nuestra evidencia empírica mostrara una asociación estadísticamente significativa entre la actividad de las cajas municipales y el bienestar de los más pobres en su radio de acción, estaríamos diciendo que para el caso extremo queda demostrado dicho vínculo. En otras palabras, la prueba es más astringente que si se realizara una supuesta selección aleatoria de las comunidades más pobres del país.

Por último, presentamos las principales conclusiones y algunas recomendaciones de política básicas.
La presente investigación fue llevada a cabo gracias al generoso financiamiento del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), a través del Consorcio de Investigación Económica. Agradecemos a Javier Portocarrero, coordinador del Consorcio, por su apoyo. Fernando Amorrortu, Juan Chacaltana, Walter Torres y Fernando Gala nos ayudaron en la recolección de datos. Tami Aritomi y Giancarlo Gasha nos asistieron tanto en la recolección como en el procesamiento de la información. Martín Valdivia y Carlos Paredes tuvieron la generosidad de leer algunas secciones del manuscrito y ofrecer valiosos comentarios. Finalmente, nuestro agradecimiento a los comentarios de dos referís anónimos. Los hallazgos y opiniones de la presente investigación son responsabilidad de los autores.

Autores: 
Alberto Chong
Enrique Schroth
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