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Liberalización comercial e industria manufacturera en el Perú

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El Perú inició en 1990 un proceso de liberalización del comercio exterior en el marco de un severo programa de estabilización y de un conjunto de reformas estructurales. Este proceso desmanteló completamente el esquema de protección, originado en los modelos de industrialización por sustitución de importaciones durante la década de 1970-1979. Otros países, como Chile, en el mismo decenio, y Colombia, México y Costa Rica, en la década siguiente, ya habían comenzado procesos de liberalización con distintos grados de éxito.

Una de las principales fuentes de resistencia a la implementación de este tipo de programas de liberalización es la percepción de que el cambio estructural puede generar una pérdida masiva de empleos. En el caso del Perú, la presencia de una grave crisis en todos los sectores de la economía -como consecuencia del caos heredado de la administración aprista-, las notorias pérdidas de empleo generadas, así como el crecimiento de la actividad independiente y del sector informal, permitieron que la liberalización del comercio exterior y otras reformas se dieran con relativamente poca resistencia política.

Durante aproximadamente tres décadas, el sector manufacturero peruano se desarrolló al amparo de un conjunto de barreras arancelarias y pararancelarias que le permitió gozar de altos y, en algunos casos, infinitos niveles de protección. Esto se reflejaba en los elevados coeficientes de abastecimiento interno 1 en casi todas las ramas manufactureras, en muchas de las cuales llegaban a uno.

Los patrones de comercio y de producción industrial estaban tan alejados de los que dictaban las ventajas comparativas del país, que el Perú llegó a producir automóviles y computadoras para el mercado interno. En este contexto, se habría esperado que la remoción del sistema de protección y el establecimiento de un sistema de determinación de precios, que permitiese que la estructura de precios relativos domésticos convergiera hacia los precios internacionales, hubieran desmantelado casi totalmente al sector industrial. Algunos investigadores han planteado que el Perú entró, desde ese momento, en un proceso acelerado de retroceso en su industrialización.

Tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, el impacto sobre el empleo es precisamente una de las preocupaciones principales en los debates de política comercial. Por ejemplo, a consecuencia de la firma del Tratado de Libre Comercio con México y Canadá, en los Estados Unidos de América (EE.UU.) se esgrimió, como argumento en contra de la firma del Tratado, que el incremento en el flujo de comercio entre ambos países tendría un efecto negativo sobre los ingresos y el empleo de los trabajadores menos calificados. Existe gran desacuerdo no sobre la dirección de los efectos pero sí sobre su importancia relativa en otros tipos de desarrollo. Por ejemplo, Sachs y Shatz (1994) muestran evidencia empírica de que el incremento del comercio con los países pobres tiene un efecto neto negativo sobre el empleo manufacturero en EE.UU., en particular sobre aquél que requiere menor calificación. Sin embargo, su magnitud no es suficiente como para explicar la totalidad de las fluctuaciones observadas en esa variable.

Berman, Bound y Griliches (1994) y Krugman y Lawrence (1994) llegan a una conclusión similar a partir de fuentes de información distintas. En cambio, Wood (1994) sostiene que el incremento en el comercio con los países pobres es el principal determinante de la caída de los ingresos y del empleo de los trabajadores no calificados. Además se menciona, como efecto adicional, que la competencia que las exportaciones de los países en desarrollo significan para los sectores intensivos en mano de obra -como la industria textil-, induce incrementos en la productividad de los países desarrollados con un efecto -negativo- sobre el empleo mucho mayor que el del comercio mismo.

En el caso de los países en desarrollo, los efectos deberían ser opuestos. Es decir, el aumento en los volúmenes de comercio generaría un incremento en el empleo y en el ingreso relativo de los trabajadores menos calificados. La mayoría de los estudios empíricos se centra en el análisis de los cambios en los ingresos relativos, pero el hallazgo usual es justamente el inverso: luego de una liberalización, se observa un incremento en el ingreso relativo de los trabajadores más calificados. Este resultado se confirma en Argentina (Pessino, 1995), Chile (Robbins, 1994), México (Revenga, 1994) y Perú (Saavedra, 1996a)2.

En cuanto a los efectos sobre el empleo, no existen muchos estudios empíricos. En el caso de la manufactura chilena, Valdés (1992) demuestra que en 1979 el efecto neto en el empleo debido al cambio de exportaciones e importaciones -como consecuencia de la apertura iniciada en 1973- habría provocado el desplazamiento de 55 480 empleos -es decir un 16% del total- principalmente por las pérdidas de empleo en el sector textil, maquinarias y equipo de transporte. Los sectores en que se habría dado un aumento del empleo fueron los de papel y madera. Meller y Tokman (1996), en un estudio para el mismo país, mencionan cifras menores para el período 1984-1992
–pérdidas de empleo entre 29 000 y 50 000 según el año considerado. Sin embargo, los mismos autores suponen que esas cifras son sobreestimaciones, sobre todo porque asumen en sus cálculos que todas las importaciones desplazan la producción local.

Existe un efecto de corto plazo sobre el nivel de empleo debido a que muchas veces los sectores en contracción expulsan empleo más rápido que la tasa en que los sectores que se expanden absorben el mismo. Más aún, es posible que el tipo de trabajadores que salen de algunos de esos sectores no tengan las mismas características que las requeridas en los sectores emergentes. Así, uno de los principales problemas que enfrentan las autoridades -luego de un proceso de liberalización- es la potencial reducción de puestos de trabajo. En el caso del Perú, se ha planteado en diversas ocasiones que la tasa de desempleo global es relativamente baja y que no se ha incrementado significativamente luego de la liberalización. Más bien, se ha mencionado que la tasa de empleo en el sector industrial cayó de manera drástica y que esos empleos han sido reemplazados por empleos mal remunerados en el sector informal o de servicios.

En este trabajo se evalúa de manera empírica el impacto de las reformas en el comercio exterior sobre la estructura de la producción, el patrón de comercio exterior y el empleo manufacturero para el período 1988-1994. En el caso del empleo, se intenta establecer una visión lo más completa posible, partiendo de diversas fuentes de información parciales y dispersas y muchas veces inconsistentes. Por ejemplo, la fuente de información más importante acerca de la estructura y las características del sector industrial se encuentra en la Estadística Manufacturera del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negocios Comerciales Internacionales (MITINCI) que abarca sólo hasta 1992. De otro lado, las series de tiempo de empleo manufacturero -elaboradas por el Ministerio de Trabajo y Promoción Social- se limitan a mostrar la evolución del empleo en las empresas grandes de Lima Metropolitana.

Uno de los principales objetivos de este trabajo es analizar la consistencia de las distintas fuentes de información acerca del empleo, con el fin de obtener una visión más clara de la magnitud de sus cambios y de los ocurridos en la estructura sectorial y de empleo por tipo de puesto de trabajo -permanente, no permanente, entre otros.

Asimismo, con el fin de estudiar los cambios en el patrón de producción, el consumo interno y el comercio exterior en la manufactura, fue necesario dar consistencia a las cifras provenientes de distintas fuentes para estimar el volumen de exportaciones, importaciones y producción interna a tres dígitos de la Clasificación Internacional Industral Uniforme (CIIU). Sobre la base de estas estimaciones se realizó un examen de los cambios en el empleo que podrían haberse derivado de los ocurridos en el régimen de comercio exterior.

En el primer capítulo del presente trabajo se hace una breve revisión del proceso de liberalización comercial, la evolución del tipo de cambio y los precios relativos. Asimismo se analiza en qué medida este proceso se tradujo en una mayor apertura efectiva de la economía, comparando el caso peruano con el de otros países con experiencias similares.

En el segundo capítulo se estudia la evolución de la producción, de las importaciones y de las exportaciones manufactureras. La evolución de la producción se analizó a nivel CIIU a tres dígitos y con base en la Estadística Manufacturera y los índices de volumen físico, obtenidos del MITINCI. En cuanto a las exportaciones e importaciones, se elaboraron estadísticas a nivel de la CIIU a partir de
la información por partida arancelaria proporcionada por la Junta
del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). También se revisa la evolución del grado de apertura de los diversos sectores manufactureros, analizando los coeficientes de exportaciones e importaciones y el grado de abastecimiento de la demanda interna.

En el tercer capítulo se analiza el empleo manufacturero. Se cruzan los resultados de diversas fuentes de información, tales como del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida y el Censo Nacional de 1993. Se realizan ajustes al empleo consignado en la Estadística Manufacturera con el fin de estimar el número de puestos de trabajo no permanente, es decir, aquellos que se derivan del trabajo eventual, el trabajo a destajo, así como los mecanismos de subcontratación.

En el cuarto capítulo se intenta llegar a una aproximación de la magnitud del empleo perdido -o dejado de ganar- si el incremento en la demanda interna se hubiera satisfecho con producción nacional en vez de las importaciones. También se hace una estimación del empleo que genera la actividad exportadora dentro de la industria manufacturera. El trabajo finaliza con una sección sobre conclusiones y comentarios.

Este documento fue preparado para el Consorcio de Investigación Económica como parte del Concurso Público de Proyectos de Investigación, convocado en 1995. El autor agradece el apoyo de Roberto Melzi durante el desarrollo del trabajo, así como los comentarios de José Távara.

Autores: 
Jaime Saavedra
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